Por Elías Fernández (*)

Establecer vínculos fluidos entre la sociedad civil y el Estado constituye sin lugar a dudas una de las funciones primordiales de los partidos políticos en el marco de cualquier democracia representativa. Legislar sobre los diferentes aspectos que conciernen a la vida de una comunidad política, entonces, deviene una tarea fundamental que deben realizar los legisladores para establecer vínculos de representación más estrechos con distintos actores sociales, políticos y económicos.

Sin embargo, en gran parte de la ciudadanía existe una mirada negativa sobre el accionar de las élites políticas, lo cual ha sido interpretado en muchos ámbitos, tanto políticos como académicos, como “crisis de la representación política”. En especial, los partidos políticos han sido el flanco predilecto de las críticas en tanto agentes encargados de llevar a cabo la labor representativa en las esferas del gobierno. Para esta visión peyorativa los diputados y senadores sesionarían con escasa frecuencia y no se encontrarían preocupados por las demandas y necesidades de la población.

En lo que sigue se presentan brevemente algunos datos que permitirán matizar esa mirada negativa a partir de la descripción de las leyes aprobadas en la provincia de Entre Ríos desde 1999 hasta 2015. Esto permitirá al mismo tiempo tener una perspectiva global sobre la dinámica de gobierno en lo concerniente a los temas que abordan las leyes emanadas por los representantes de los diferentes poderes del Estado provincial.

En primer lugar, cabe destacar que el Poder Ejecutivo tiene una injerencia mucha más marcada que el Poder Legislativo sobre una serie de temas, en particular en lo que atañe, entre otras, a las siguientes áreas de políticas: empresas públicas; legislación impositiva; presupuesto, finanzas y endeudamiento público; administración pública provincial; obra pública y servicios públicos. En el gráfico, se denomina a estas áreas de políticas como “primer bloque de legislación”.

Vale destacar que en los gráficos se denominan interinstitucionales a los proyectos cuya autoría pertenece a representantes de distintos poderes del gobierno provincial. Se trata de legislación promovida en forma conjunta por diputados y senadores, o bien por el Poder Ejecutivo y miembros de la Legislatura provincial. Normalmente, esta situación se presenta cuando, en virtud de la similitud que presentan, dos o más expedientes son unificados en el seno de las cámaras legislativas.

Por lo tanto, a grandes rasgos, puede observarse una división en la tarea legislativa. Mientras que la gobernación se ocupa de la elaboración de proyectos en torno a los asuntos mencionados, los diputados y senadores se encargan principalmente de temas que pueden englobarse en un segundo bloque de legislación y que abarca, entre otras, las siguientes áreas de políticas: legislación económica; políticas sociales; educación, salud, cultura, ciencia, recreación; ecología y medioambiente; poder judicial y seguridad pública; asuntos municipales y departamentales; regulación de actividades profesionales, derechos humanos, etc.

La afirmación anterior, no obstante, presenta dos salvedades. Por una parte, en el primer gráfico puede observarse que, en algunas ocasiones, los legisladores aprobaron leyes propias de la agenda del Ejecutivo. Esto sucedió especialmente a partir del conflicto de poderes durante el gobierno de la Alianza (1999-2003) como consecuencia de la fractura del espacio oficialista en las cámaras legislativas. Por otra parte, en el segundo gráfico se aprecia que, a lo largo del período contemplado, los distintos gobernadores introdujeron una gran cantidad de proyectos pertenecientes al segundo bloque, que es el universo de temas sobre el cual se especializan los legisladores.

En el marco de un sistema electoral que tiende a instaurar gobiernos unificados –esto es, gobiernos que cuentan con la mayoría absoluta de las bancas en las dos cámaras legislativas– es dable esperar que el oficialismo, que habitualmente posee quórum propio tanto en la Cámara baja como en el Senado, promueva una gran cantidad de proyectos sin necesidad de negociar con los bloques opositores. En efecto, desde 1983 hasta la fecha, únicamente hubo “gobierno dividido” durante el período 1995-1999, cuando la oposición radical logró la mayoría de las bancas en el Senado. En los restantes períodos de gobierno, el partido o alianza del gobernador electo obtuvo la mayoría absoluta de los asientos legislativos -esto es, más del 50% de los mismos- sin que fuera necesario obtener más el 50% de los votos, lo cual muestra el notorio sesgo mayoritario del sistema electoral provincial.

Este hecho, sin embargo, no deja a la oposición sin la posibilidad de llevar a cabo su propia agenda de proyectos, una situación que se presenta en virtud de la colaboración brindada por el partido mayoritario, sin el cual los demás partidos no podrían aprobar ninguna iniciativa de ley.

En el tercer gráfico puede verse que, cuando ocupó el lugar de oposición (1999-2003), el Partido Justicialista obtuvo la aprobación de cincuenta y seis proyectos de ley propios. Si a esto se añaden los diecisiete proyectos aprobados a partir de la autoría compartida entre legisladores radicales y peronistas, el partido opositor participó de la elaboración de setenta y tres proyectos que obtuvieron, al menos, media sanción.

El período 2003-2007 presentó una dinámica similar, aunque en el contexto de una Legislatura más fragmentada producto de la buena performance electoral del Nuevo Espacio Entrerriano, que logró cuatro asientos en la Cámara baja y uno de la Cámara alta. En este nuevo escenario, los patrones de cooperación partidaria no sufrieron cambios significativos. En efecto, los bloques opositores –Unión Cívica Radical y Nuevo Espacio Entrerriano– promovieron en conjunto cuarenta y dos proyectos, y en forma coordinada con legisladores peronistas lograron la aprobación de veintiséis proyectos más, lo que arroja un total de sesenta y ocho iniciativas de ley con participación de legisladores de la oposición, una cifra muy cercana a la que presentó el período de gobierno anterior.

La etapa subsiguiente (2007-2015), por el contrario, se destacó por una merma significativa en la capacidad de la oposición de participar en el proceso de toma de decisiones en las cámaras, frente a un justicialismo que, a pesar de sus fracturas internas, se erigió como el espacio político predominante. Si se suman todos los proyectos de los distintos bloques opositores, durante el período 2007-2011 se aprobaron sólo diez iniciativas de ley, una cifra idéntica a la que presentó el período 2011-2015. Las chances de la oposición de obtener la aprobación de sus proyectos de ley durante esta etapa aumentaban cuando los mismos eran promovidos en forma conjunta con legisladores del peronismo. En efecto, entre 2007 y 2011 se aprobaron un total de quince iniciativas de esta manera, y entre 2011 y 2015, veintiuna.

Este breve repaso por la legislación emanada por los distintos poderes del Estado entrerriano permite mostrar que los procesos de toma de decisiones escapan a las miradas simplistas sobre el funcionamiento de la política partidaria al interior del ámbito legislativo. Ello no implica que los partidos sean instituciones pulcras cuyo único objetivo sea resolver las problemáticas concernientes al bien común. Por el contrario, la historia política nacional y provincial abunda en ejemplos de prácticas perniciosas para el bienestar de las mayorías.

No obstante, como nos recuerda el jurista austríaco Hans Kelsen, en toda democracia moderna es necesario e inevitable el gobierno de los partidos, y por consiguiente es ilusorio pensar que podría prescindirse de ellos. La “democracia a gran escala” -que se contrapone al modelo de democracia directa practicado en las pequeñas polis de la antigüedad griega- sólo es posible en virtud de la función representativa de los partidos en las esferas de gobierno. En consecuencia, cualquier tipo de reforma política e institucional que desee darle mayor vitalidad democrática a los procesos de tomas de decisiones que afectan al conjunto de la comunidad, no debe omitir el hecho de que los partidos políticos constituyen “un mal necesario” en nuestras actuales democracias representativas.

(*) Doctor en Ciencia Política y docente de la Licenciatura en Ciencia Política en la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ríos.